door Raf Janssen, ex directeur van Sjakuus

Vooraf

Als anti-armoedebeweging worden we erg in beslag genomen door de buitenkant van het maatschappelijk gebeuren: er wordt nieuwe wetgeving afgekondigd, er worden maatregelen genomen en wij moeten alle zeilen bijzetten om zicht op de feiten te krijgen en te proberen verslechteringen tegen te houden. We hebben niet de tijd om dieper in te gaan op achtergronden van wetsvoorstellen en maatregelen en als we het al eens proberen is er in de politiek ook nauwelijks aandacht voor dergelijke achtergrondverhalen. Dat hebben we gezien bij de Wet werk en bijstand. Vanuit de Sociale Alliantie hebben we een studie gemaakt over de achtergronden van de WWB. We hebben deze studie vlak voor het debat over de WWB aangeboden aan de leden van de Tweede Kamer. Maar die hadden eigenlijk geen tijd goed kennis te nemen van de inhoud van de studie. De discussie ging niet over de achtergronden van de wet, maar over de praktische invulling ervan, over kleine veranderingen die nog net op de valreep binnengehaald konden worden. Zo vergaat het ons vaak in de Tweede Kamer en zo zal het menige lokale groep vergaan in de eigen gemeente. Dat hoort bij de opgedrongen strategie om verslechteringen te verzachten. Dat is logisch en maar goed ook, want die kleine bijstellingen, die kleine verzachtingen zijn vaak van groot belang voor veel mensen. En toch moeten we als anti-armoedebeweging af en toe de tijd nemen om te zoeken naar achterliggende zaken, naar tendensen van maatschappelijke verschijnselen die we wel waarnemen, maar die we te weinig doorgronden. Daarom is het goed dat De Gelderse Aanpak een bijeenkomst over de evaluatie van de WWB begint met de vraag naar de politieke en maatschappelijke context waarin de WWB tot stand is gekomen.

De temming van de markt

Nu zestig jaar geleden, in 1944, verscheen een beroemd boek van een Oostenrijker die naar Engeland was gevlucht: Karl Polanyi. Het boek droeg als titel De grote verandering. In dit boek beschrijft Polanyi hoe de markteconomie opkomt in de 19 e eeuw, hoe deze economie losgroeit van de samenleving, hoe de samenleving daardoor vernietigd dreigt te worden en hoe de samenleving uiteindelijk uit zelfbehoud deze losgeslagen markteconomie weet te temmen.

Het boek van Polanyi kondigt de na-oorlogse verzorgingsstaat aan en de vorming van het kapitalisme met het menselijke gezicht: de markteconomie wordt ingebed in een goede sociale ordening van de samenleving.

Het boek van Polanyi bevat twee grote lessen. De eerste les is dat geen enkele samenleving op den duur een te vrije werking van de markteconomie kan verdragen: ze zal spontaan de markt gaan corrigeren! In die laatste vaststelling zit de tweede les van Polanyi. De invoering van de vrije markt in de 19 e eeuw vergde intensief staatsingrijpen. Anders dan wij in de geschiedenislessen hebben geleerd, werd ‘laissez-faire, laisser-aller’ gepland en gebeurde de temming van deze losgeslagen markt spontaan vanuit de samenleving. Pas later werd die temming overgenomen door de staat en ontstond de verzorgingsstaat. Die spontane reactie vanuit de samenleving stemt hoopvol. Dat kan nu weer gebeuren. Maar ik denk wel dat we die spontaniteit hier en daar een handje moeten helpen.

De afbraak van de verzorgingsstaat

Deze verzorgingsstaat beleefde zijn hoogtepunt in de jaren 1960-1980. Dat was de tijd dat de winsten, de lonen en de sociale voorzieningen tegelijkertijd omhoog gingen. Het was de tijd van de eeuwigdurende welvaart. Deze periode heeft slechts 20 jaar geduurd. Al gauw kwam Bestek 81 en dat was het begin van de bezuinigingen en de afbraak van de verzorgingsstaat. Het was het begin van de doorbraak van het neo-liberale project, een politieke beweging die de markt wil bevrijden uit de maatschappelijke inbedding, die de markt weer vrij wil maken en die daarmee de samenleving ingrijpend wil veranderen.

Aanvankelijk kreeg dit politieke project weinig voeten aan de grond. Maar nu opeens, vanaf 2002, gaat het razendsnel. Twintig jaar zijn de geesten rijp gemaakt voor de crisis van de verzorgingsstaat. We hebben dat denkgif opgeslokt en nu staan we versteld van het gemak waarmee veranderingen worden doorgevoerd. Er is bijvoorbeeld in de jaren 1980/1990 heel lang en fel gediscussieerd over het idee van het ministelsel, een VVD-voorstel, waar progressief Nederland tegen te hoop liep. Tegenwoordig wordt niet meer over dat idee gepraat; het wordt gewoon uitgevoerd, zonder veel maatschappelijke discussie.

De WWB is ook een uiting van deze maatschappelijke verandering. De achtergrond ervan zijn enkele neo-liberale dogma’s en stokpaardjes waar de anti-armoedebeweging te weinig bij stilgestaan heeft, waar ze stilzwijgend of met te zwak verweer in meegegaan is. Vanaf de jaren 70/80 heeft er een ideeënstrijd gewoed en de progressieve bewegingen zijn die strijd onvoldoende aangegaan en staan mede daarom overal op verlies.

Dogma 1: De verzorgingsstaat wordt onbetaalbaar

Het idee van de onbetaalbaarheid is er in gehamerd, met weinig onderbouwde cijfers en met halve waarheden. Uit onderzoek blijkt keer op keer dat mensen bijvoorbeeld wat betreft de gezondheidszorg solidariteit willen. In plaats van dat bestuurders zeggen: nou die solidariteit die jullie willen heeft een prijs, wordt verwijtend gezegd: je moest eens weten wat het kost! Met andere woorden: mensen wordt de solidariteit die ze bereid zijn op te brengen, tegen gemaakt. Ook de nieuwste variant van het onbetaalbaarheidsverhaal wordt zeer eenzijdig verteld. Het is het verhaal van de vergrijzing die maakt dat de steeds kleiner wordende aantallen jongeren steeds stijgende kosten voor de ouderen moeten opbrengen en dat niet meer kunnen. Afgezien van het feit dat de cijfers vaak overtrokken worden gepresenteerd, moet men ook het hele verhaal vertellen: er gaat met de vergrijzing in toenemende mate ook geld van oud naar jong. Veel ouderen hebben woningen, die worden dadelijk allemaal geërfd door jongeren. Veel ouderen staan garant voor de hypotheken die jongeren willen/moeten afsluiten.

De vraag is niet of de verzorgingsstaat onbetaalbaar wordt, maar of we als samenleving nog de politieke wil hebben om de kosten van de verzorgingsstaat, de kosten van de solidariteit te betalen. Met andere woorden: het is een politieke vraag en geen vraag van cijfers en tabellen.

Dogma 2: Er vindt op grote schaal fraude plaats in de sociale zekerheid

Er wordt veel borrelpraat verteld over fraude in de sociale zekerheid. Grote verhalen in de krant over vermeende fraude. Naderhand blijkt de vork toch iets anders aan de steel te zitten. Dan volstaat men meestal met correcties in kleine letters, als er al een correctie geplaatst wordt. Het kwaad is dan al geschiedt en wat veel mensen hebben willen horen, hebben ze dan al gehoord: uitkeringstrekkers zijn allemaal potentiële fraudeurs. Voorheen waren uitkeringsgerechtigden slachtoffers van maatschappelijke ontwikkelingen en ze verdienden daarvoor compassie en compensatie. Die houding en die begrippen zijn verwenen. Uitkeringsgerechtigden zijn nu dader geworden, ze worden in de beklaagdenbank gezet: zij maken dat brave burgers zoveel belasting moeten betalen.

Dogma 3: Voorzieningen zijn veel te gemakkelijk bereikbaar en zijn veel te riant

Er zitten veel te veel mensen in de voorzieningen. Deze overtuiging klinkt al jarenlang door in discussies over de WAO en steekt nu ook de kop op in discussies over de AWBZ. De regelingen zijn voor te grote groepen mensen toegankelijk. Mensen moeten meer voor zichzelf zorgen. De overheid moet alleen zorgen voor mensen die dat zelf werkelijk niet kunnen. Die zorg moet zo klein mogelijk zijn: minimale voorzieningen met beperkte gelding in plaats van maximale voorzieningen met algemene gelding.

Stokpaardje 4: Succesverhalen over aantallen mensen die toegang tot voorzieningen geweigerd is

Dat is de nieuwere rage: zorgen dat mensen voorzieningen niet kunnen bereiken. Er wordt een poortwachter neergezet. Bestuurders komen trots vertellen dat ze steeds meer mensen weghouden van voorzieningen. Wat er met die mensen verder gebeurt, vertellen ze niet. Daar hebben ze geen zicht op. Willen ze ook niet weten. Ze zijn weggehouden van de voorzieningenpot en dat is het enige dat telt: schadelastbeperking. Uitkeringsgelden worden gezien als schadeposten en niet als een maatschappelijke uitdrukking van solidariteit tussen mensen.

Stokpaardje 5: Niks meer willen weten van mensen die uit de boot vallen

Het reïntegratiedogma is zo sterk dat het zicht op de werkelijkheid verloren gaat. 75% van de mensen die nu bijstand hebben, zal op de moderne arbeidsmarkt nooit meer aan de slag komen. Dat ergerlijke feit wil men niet horen. Het wordt je kwalijk genomen als je daar over begint. Men verwijt je dat je daarmee mensen afschrijft.

Liefdadigheid en politietoezicht

Zo zijn de geesten rijp gemaakt om de verzorgingsstaat stap voor stap af te breken. Dat gebeurt, naar eigen zeggen van veel afbrekers, om hem overeind te houden. Maar intussen zakken we terug naar een systeem van liefdadigheid. Het vermaarde pannetje soep van weleer is terug in een modern jasje: voedselbanken, broodbezorgers, minimawinkels, kerstpakketten, een groeiend beroep op de diaconie.

Rechten verwateren tot gunsten. De Wet werk en bijstand is een uitdrukking van deze tendens: voorzieningen waar minima recht op hadden zijn teruggedraaid en rechten zijn omgezet in aanspraken. Onder de noemer van maatwerk loert een systeem van willekeur. In de anti-armoedebeweging maken we bezorgd en boos over een dergelijke ontwikkeling. Toch gaat het hier slechts om de goedaardige variant van een kwalijke ontwikkeling. Daarnaast is er een kwaadaardige variant van deze kwalijke ontwikkeling. Daar zouden we veel alerter op moeten zijn. Naast het terugzetten van rechten naar vormen van liefdadigheid krijgen uitkeringsgerechtigden in toenemende mate te maken met politietoezicht, althans met maatregelen die daartoe tenderen. Ik noem enkele voorbeelden van deze politie-achtige ontwikkeling van de sociale zekerheid:

• Poortwachters die als opdracht hebben om mensen buiten te houden: er wordt niet gevraagd ‘Heb je iets nodig?’, maar er wordt gevraagd ‘Heb je wel iets nodig?’
• Huisbezoek als standaardprocedure bij het aanvragen van een uitkering: onderkend wordt dat er gemakkelijkere en snellere manieren zijn om aan de benodigde informatie te komen, maar toch voert men opnieuw het (onverwachte) huisbezoek in met als rechtvaardiging dat mensen die een uitkering aanvragen moeten weten dat er op hen gelet wordt.
• Bijstandsconsulenten die fraude-alert gemaakt worden door sociaal rechercheurs: alle medewerkers met klantencontacten krijgen een ‘fraudepas’, een praktische pocket gericht op handhaving en fraudealertheid.
• Risicoprofielen met als tendens een criminalisering van uitkeringsgerechtigden: mensen die 3 jaar lang een uitkering hebben, geen schulden hebben en nog nooit gevraagd hebben om bijzondere bijstand worden extra in de gaten gehouden, om “na te gaan of er sprake is van omstandigheden die op gespannen voet staan met een rechtmatigheid van de verstrekte bijstand.”
• Controle van bankafschriften op de aard van de uitgaven die zijn gedaan: is er bijvoorbeeld een pinbetaling bij een benzinepomp terwijl de cliënt opgegeven heeft niet over een auto te beschikken?

De evaluatie van de WWB

Tot zover de politieke en maatschappelijke context waarin de WWB tot stand is gekomen. Bij de evaluatie van de WWB moeten we naar mijn oordeel deze context goed in onze gedachten houden. We kunnen de evaluatie er echter niet op bouwen. Bij de evaluatie moeten we de WWB de maat nemen op basis van de eigen uitgangspunten zoals die in de Memorie van Toelichting op de WWB zijn verwoord.

Het voornaamste doel van de WWB is: werk stellen boven inkomen. Iedere Nederlander wordt geacht zelfstandig in zijn bestaan te kunnen voorzien. Het systeem van de bijstand is zodanig veranderd dat gemeenten bevoegdheden én financiële prikkels krijgen om op de eerste plaats ervoor te zorgen dat zo weinig mogelijk mensen een beroep doen op een uitkering en op de tweede plaats dat zoveel mogelijk mensen die toch een uitkering nodig hebben zo snel mogelijk weer zonder kunnen en dus uitstromen.

In wezen zijn dat drie doelen:

• instroom in de bijstand beperken
• de inkomenswaarborgfunctie van de bijstand behouden
• de uitstroom vergroten en de duur beperken (via reïntegratie en via handhaving)

Bij de evaluatie moeten per doel drie zaken in kaart worden gebracht, objectief, op basis van de feiten:

• De wijze waarop gemeente invulling geeft aan de nieuwe beleidsvrijheid en de nieuwe bevoegdheden (procesevaluatie)
• De mate waarin resultaten worden geboekt: worden mensen buiten de bijstand gehouden; stromen mensen snel en duurzaam uit; wordt de inkomenswaarborgfunctie waargemaakt?
• De instrumenten die worden gehanteerd om deze resultaten te behalen: activering, reïntegratie, handhaving, toelagen- en verlagingenbeleid, bijzondere bijstand, langdurigheidstoeslag, budgetbeheer, bijstand in natura

De objectieve gegevens kunnen dan worden geïnterpreteerd en becommentarieerd. En dan is het weer van belang zicht te hebben op de achtergronden van de WWB en het politieke en maatschappelijke klimaat waarin deze wet tot stand is gekomen.

De staatssecretaris van SZW heeft aan de Tweede Kamer toegezegd dat er een officiële evaluatie komt van de WWB. In juni 2004 is daartoe al een plan van Aanpak gepresenteerd aan de Kamer. Een onderdeel daarvan is ook een kwalitatief onderzoek onder cliënten: hoe ervaren zij de WWB?

Naar mijn oordeel is het niet nodig en ook niet verstandig om als uitkeringsgerechtigdenorganisaties op dat officiële onderzoek te wachten. We moeten vanaf het begin in eigen regie en in eigen woorden inventariseren welke ervaringen uitkeringsgerechtigden opdoen met de WWB en de wijze waarop gemeenten en andere betrokkenen daar inhoud en uitvoering aan geven. Op basis van deze ervaringen kunnen verbetervoorstellen worden gedaan: aan het adres van gemeenten én aan het adres van de landelijke politiek en het landelijke beleid. Dat zal niet altijd op prijs worden gesteld; maar de invloed ervan hoeft er niet kleiner om te zijn: ook van de hand gewezen kritiek en genegeerde verbetervoorstellen kunnen een positieve invloed hebben en leiden tot een verbetering van de situatie voor met name uitkeringsgerechtigden. De aanhouder wint en de alledaagse werkelijkheid van mensen kan niet blijvend aan het zicht worden onttrokken.

terug